Hoe bepaalt de Ksa de hoogte van boetes voor online casino’s?

De Kansspelautoriteit (Ksa) is verantwoordelijk voor de handhaving van de wet Koa. Dat betekent dat ze in de gaten moeten houden of alle online casino’s in Nederland zich aan de regels houden. Aanbieders die dat niet doen, kunnen worden beboet door de Ksa.

De boetes die door de Ksa worden uitgedeeld, zijn vaak heel hoog. Hoe berekent de Ksa deze boetes en hoe komen ze zo hoog? Dat gaan we in deze blog voor je uitzoeken.

Verschillende manieren om operators aan te pakken

Om te handhaven, heeft de Kansspelautoriteit een aantal zogenaamde ‘bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten’ tot haar beschikking. Met andere woorden, er zijn twee straffen die de Ksa kan opleggen: de last onder dwangsom en de bestuurlijke boete.

In principe wordt een aanbieder eerst gesommeerd te stoppen met de overtredig via een last onder dwangsom. Dat betekent dat ze alleen moeten betalen als ze geen gehoor geven aan het verzoek om te stoppen.

Als de overtreding zwaarder is, is een last onder dwangsom niet voldoende en wordt door de Ksa een bestuurlijke boete opgelegd.

Zijn de boetes voor online casino’s hoger geworden?

De boetes die de Ksa uitdeelde sinds de opening van de Nederlandse online kansspelmarkt op 1 oktober 2021 zijn aanzienlijk hoger geworden dan daarvoor? Dit wordt ook bevestigd in de verschillende jaarverslagen van de Ksa.

Voor de opening van de markt, tussen januari 2021 en 30 september 2021 werden 5 boetes uitgedeeld met een gemiddelde waarde van €494.250,-.

De eerste boetes die na de opening van de markt werden uitgedeeld, vielen in december 2022. Toen werden er opeens 5 boetes uitgedeeld met een gemiddelde waarde van €5.265.959,-. In 2023 was de gemiddelde boete €7.350.00 en in 2024 was dit €4.142.166,66.

Aangepast boetebeleid zorgt voor hogere boetes

Deze hogere boetes zijn het gevolg van het feit dat de Kansspelautoriteit sinds oktober 2021 gebruik maakt van een aangepast boetebeleid.

Dit zijn de regels die bepalen dat er een zogenaamde basisboete wordt opgelegd waarbij eventuele boeteverzwarende omstandigheden gelden waarmee het basisbedrag kan worden verhoogd.

Een boete kan daardoor veel hoger uitvallen dan het wettelijke maximum van €870.000 uit de boetebeleidsregels die golden vóór 1 oktober 2021.

Op 1 januari 2025 werd het boetebeleid van de Ksa aangepast en werd er één overkoepelend beleid voor bijna alle boetes gecrëerd, met uitzondering van een paar specifieke overtredingen waarvoor aparte regels gelden.

Boetecategorieën en -soorten

De Ksa heeft overtredingen ingedeeld in vijf categorieën:

• Categorie I: Kleinere overtredingen, boetes tot €500.
• Categorie II tot IV: Steeds ernstigere overtredingen, met oplopende boetes.
• Categorie V: De zwaarste overtredingen, vooral voor witwassen (Wwft), boetes tot €4 miljoen.

Daarnaast zijn er twee boetesoorten;

• Omzetgerelateerde boetes: Als een standaardboete niet voldoende is, kan 3% van de bruto-omzet als boete worden opgelegd. Dit is bedoeld voor grote bedrijven of ernstige overtredingen.
• Voordeelgerelateerde boetes: Als een casino zonder vergunning financieel voordeel haalt uit een overtreding, kan de boete tweemaal dat bedrag zijn. Dit is om te voorkomen dat overtreders winst maken.

Onder het nieuwe boetebeleid kan het aanbieden van kansspelen in Nederland door buitenlandse casino’s op zich dus al flinke sancties opleveren.

Stappenplan voor Boeteberekening

De Ksa gebruikt een negen stappenplan om de boetehoogte vast te stellen. Elke stap houdt rekening met specifieke factoren.

Stap 1: Basisbedrag vaststellen

Elke overtreding valt in een van de vijf categorieën. Elke categorie heeft een basisbedrag en een zogenaamde boetebandbreedte:

• Categorie I: €500
• Categorie II: €10.000
• Categorie III: €100.000
• Categorie IV: €500.000
• Categorie V: €2.000.000 (voor Wwft-overtredingen)

Het basisbedrag vormt het uitgangspunt voor de berekening van de hoogte van de boete.

Stap 2: Recidive

Als de overtreder binnen vijf jaar al eerder dezelfde overtreding heeft begaan en daarvoor een boete kreeg, wordt het basisbedrag verdubbeld.

Stap 3: Ernst van de overtreding

Het basisbedrag kan met maximaal 50% omhoog of omlaag worden aangepast, afhankelijk van:

• De duur en omvang van de overtreding.
• De schade aan spelers, zoals kwetsbare groepen.
• Eventuele negatieve maatschappelijke gevolgen.
• Het vertrouwen in de kansspelmarkt dat geschaad is.

Stap 4: Verwijtbaarheid van de overtreder

De boete kan met maximaal 50% omhoog of omlaag worden aangepast op basis van:

• Of de Ksa eerder waarschuwingen heeft gegeven.
• Of de overtreding voortkomt uit het bedrijfsmodel of cultuur.
• Of de overtreder een professionele marktpartij is.

Stap 5: Omvang van de overtreder

De Ksa kijkt naar de bruto-omzet van de overtreder om de boete proportioneel te maken:

• Kleinere bedrijven krijgen een lager percentage (bijv. 10% voor omzet < €1 miljoen).
• Grote bedrijven betalen meer (bijv. 100% voor omzet ≥ €10 miljoen).

Stap 6: Bijzondere omstandigheden

Verlaging is eventueel ook mogelijk (max. 25%) als de overtreder:

• De overtreding zelf heeft gemeld.
• Uit eigen beweging maatregelen heeft genomen om schade te beperken.
• Onderzoek heeft gedaan en de resultaten met de Ksa heeft gedeeld.

Stap 7: Boetecumulatie

Als er meerdere overtredingen samenhangen, worden de totale boetes beoordeeld op redelijkheid:
De Ksa kan de hoogste boete handhaven en andere boetes verlagen om te voorkomen dat het totaalbedrag onredelijk is.

Stap 8: Verkregen voordeel

Als de overtreder financieel voordeel behaalde door de overtreding, wordt de boete minimaal het bedrag van dat voordeel.

Stap 9: Financiële draagkracht

Er is maatwerk mogelijk als de overtreder onvoldoende middelen heeft om de boete te betalen:

• Dit wordt beoordeeld aan de hand van een formulier waarmee de overtreder zijn financiële situatie kan onderbouwen.
• De Ksa kan een betalingsregeling aanbieden of de boete verlagen, maar deze blijft minimaal gelijk aan het verkregen voordeel.

Berekenen van de omzetgerelateerde boete

Om de hoogte van een omzetgerelateerde boete te kunnen bepalen, moet de Ksa de omzet van een aanbieder weten.

Ze kijken daarbij specifiek naar de bruto-omzet in het jaar voorafgaand aan de beschikking.

Het verkrijgen van deze informatie is niet makkelijk omdat deze gegevens lang niet altijd openbaar zijn. Er zijn daarom twee manieren waarop de Ksa de omzet kan bepalen: met behulp van gegevens of door het maken van een schatting.

Websitegegevens van Similarweb

De Kansspelautoriteit kan daarnaast niet zelf vaststellen hoeveel bezoekers een website heeft, hoeveel accounts er zijn, hoeveel er verdiend wordt met de exploitatie van een website, enz. Zij maken daarom een inschatting op basis van gegevens die ze krijgen van een gerenommeerd data-analyse bedrijf genaamd Similarweb dat is gespecialiseerd in webverkeer en -prestaties.

Similarweb verzamelt deze gegevens op de volgende manieren:

• Aangeleverd door de website zelf,
• Via speciale software die activiteiten bijhoudt en naar Similarweb stuurt,
• Partners van Similarweb zoals internet service providers, die gegevens aanleveren,
• Data uit openbare bronnen. Deze worden verwerkt door ze, waar nodig, op te schonen en met elkaar te vergelijken.

Zij doen zelf dus geen metingen, maar maken gebruik van onafhankelijke en objectieve bronnen, waaronder in sommige gevallen ook door de betreffende partijen zelf gedane metingen (zogenaamde first-party direct measurement).

Het berekenen van de omzet

Indien de Kansspelautoriteit niet in staat is om de omzet behaald in Nederland te bepalen op basis van informatie verstrekt door de overtreder of andere bronnen, kunnen ze een berekening maken op basis van de (geschatte) wereldwijde omzet.

Hierbij gaat de Ksa in eerste instantie uit van het (geschatte) bruto spelresultaat, afgekort tot BSR. Het BSR wordt als volgt berekend: de inzetten – de uitbetalingen.

Het (geschatte) BSR wordt vervolgens omgerekend tot wat de Kansspelautoriteit verstaat onder omzet.

Berekening van de boete van N1 Interactive

Om de werkwijze van de Ksa concreter te maken, gebruiken we een boete voor N1 Interactive als voorbeeld.

De berekening voor de basisboete was als volgt: 1.098.053,597 (het aantal bezoeken aan de website in kwestie – Bob Casino – in 2021, verkregen via Similarweb) x €230,24 (gemiddelde omzet per bezoek) : 2 (ten gunste van N1 toegepaste correctie) = €126.407.930 geschatte omzet vanuit Nederland.

Omdat de omzet hier hoger is dan €15 miljoen, is de basisboete dus 4% van de omzet, wat neerkomt op €5.056.317,20.

Volgens de Ksa zijn daarnaast de volgende verhogende omstandigheden van toepassing bij de overtreding van N1 Interactive. Op basis daarvan werd de boete met 2,5% verhoogd.

Dit resulteert in een totale boete van 6,5 % van de omzet (4% basis + 2,5% verzwaring).

De recidive zorgt er dan nog voor dat de boete wordt vermenigvuldigd met 2. De totale boete zou dus op 13% van de omzet uitkomen. Dit valt echter boven het wettelijk gestelde maximum van 10% uit en dus is werd de boete voor N1 Interactive vastgesteld op €12.640.000 (10% van de geschatte omzet van €126.407.930).

Bezwaar tegen de boete

N1 Interactive is gestopt met hun activiteiten op de Nederlandse markt. Ze hebben wel bezwaar gemaakt tegen de boeteoplegging.

In een reactie op de openbaarmaking van het boetebesluit zeggen ze dat de berekening van de boete door de Ksa onjuist en ongegrond te vinden. Het boetebedrag noemen ze ‘buitenproportioneel hoog’.

“In dit stadium is N1 er sterk van overtuigd dat de acties van de Ksa druk hebben uitgeoefend op de huidige positie van N1 in zowel de administratieve als gerechtelijke procedures”, aldus de igaming-operator.

Ze zeggen bewijzen te zullen aanleveren om de legitimiteit en evenredigheid van het bedrag dat buitensporig is vergeleken met andere sancties die door de Ksa in het verleden zijn opgelegd, te betwisten.

In augustus 2024 werd echter door de rechter bevestigd dat de boete die de Kansspelautoriteit (Ksa) oplegde aan N1 Interactive Limited terecht is. Of N1 nog in beroep gaat tegen de uitspraak, is nog onbekend.